国务卿雷克斯∙蒂勒森(Rex Tillerson)谈美国关于叙利亚问题的下一步方案

斯坦福大学(Stanford University)胡佛研究所(Hoover Institute)

加利福尼亚州(California)斯坦福(Stanford)

 

国务卿蒂勒森:谢谢诸位。谢谢诸位。多谢大家。

诸位早上好。我在西海岸(West Coast)逗留期间有机会顺访斯坦福,特别是能够在这个机构发表讲话,我的确、的确感到十分荣幸。我感谢斯坦福和胡佛研究所及国际事务研究人员让我今天上午有机会与你们交谈。我很熟悉胡佛研究所;我在以往的经历中曾经在他们举办活动期间发表讲话。这里一贯坚持提供精辟和有原则的学术思想,在你们的各项活动中都积极倡导代议制政府、民营企业和保护美国生活方式,提出了一些十分重要的课题供我们考虑。

有鉴于此,你们中间当之无愧有一位真正的倡导者:我的朋友康多莉扎∙莱斯(Condoleezza Rice)博士 ——我不知道她是否应该对我来到这个场合负责,但我——(笑声)——无论如何认为她应该负一部分责任。但是我感谢康迪(Condi)提供的忠告和建议。我最初进入国务卿办公室的时候就在寻找有没有什么指导性的手册;那里并没有所谓的这种手册。所以,她就是为我提供帮助和启示的一个丰富的来源。

我还希望感谢另外一位共同的东道主, 20世纪我国当之无愧的最忠诚和最富有聪明才智的公务员:前国务卿乔治∙舒尔茨(George Shultz)。乔治和我相识已久。我对他的工作也深怀仰慕之情。

我刚刚在温哥华(Vancouver)出席了一次部长级会议,与参加会议的国家讨论如何更好地对北韩施加最大程度的压力。美国和我们的盟国正继续共同努力,持续进行这方面的工作,直至北韩为去核化采取有意义的步骤。

我们都同意——我们大家——我们不接受拥有核武装的北韩。

我从温哥华立即顺道来到加利福尼亚。我感谢莱斯博士在相对较短的时间内为我安排这一切提供帮助。在华盛顿(Washington),有人怀疑我今天来到这里是为了躲避那里的坏天气。但我很高兴来到这里。

我今天讲话的主题和内容是向诸位谈谈美国关于叙利亚问题的下一步方案。

我首先想就叙利亚人民目前面临的一些十分艰难的局势及其对所有的世界大国提出的严重问题向诸位介绍一些广泛的历史和政治背景。

然后,我希望谈谈为什么我们的国防对于维持在叙利亚的军事和外交存在,为结束这场冲突和帮助叙利亚人民走向新的政治未来至关重要。

最后,我还会详细介绍本届政府为实现叙利亚的稳定、统一和独立,不受恐怖主义威胁和消除大规模毁灭性武器正在采取的步骤。

然后,如同莱斯博士所指出的,我还将参加简短的对话。

近50年来,叙利亚人民在哈菲兹·阿萨德(Hafez al-Assad)及其子巴沙尔·阿萨德(Bashar al-Assad)的专制统治下受尽苦难。阿萨德政权本性恶毒,与其后台伊朗如出一辙。该政权支持国家恐怖,为杀害美国军人的“基地”(al-Qaida)等组织推波助澜,支持真主党(Hizballah)和哈马斯(Hamas),采取暴力镇压政治反对派。如果说巴沙尔·阿萨德在除了维持自身生存外还另有图谋的话,他狂妄的野心包括在该地区窝藏某些最激进的恐怖主义分子,利用他们破坏邻国的稳定。阿萨德政权是腐败的政权。阿萨德的治国和经济发展谋略日益排斥某些种族和宗教团体。他的人权纪录在全世界已经臭名昭著。

人们决不允许这类迫害行为永远存在。多年来,该国国内隐忍的愤怒情绪日益增长,很多叙利亚人奋起反抗阿萨德统治。

2011年,在叙利亚各地爆发和平示威短短几天后,阿萨德及其政权立即动用枪炮和采取监禁手段对付本国人民。

从此以后,叙利亚面临巨大的人道主义灾难。叙利亚有多达500万人丧生,540多万人沦为难民,610万人在国内流离失所。该政权与反对派武装发生的冲突导致各地一座座城市遭到破坏。重建整个国家需要经过多年的努力。

以往美国为停止冲突进行的努力并没有产生效果。2013年,阿萨德使用化学武器对付本国人民,无视美国关于采取报复措施的红线警告。当时美国的无所作为使该政权愈益胆大妄为,进一步视平民的生命为草芥。去年4月,针对阿萨德对平民百姓使用沙林神经毒气的行为,特朗普政府(Trump administration)利用巡航导弹发起空袭,摧毁了阿萨德空军20%的力量。我们这样做是为了削弱叙利亚进一步发动化学武器攻击的军事能力,保护无辜平民,阻止叙利亚政权再次使用或扩散化学武器。美国采取很严肃的态度对待化学武器的威胁。我们决不能坐视不顾,决不允许他们使用化学武器的行为成为常态。我们将继续追究责任,为受到袭击的受害者伸张正义。

2012年,阿萨德政权的军事部队开始大肆镇压反对派武装。该政权很快就通过伊朗支持的武装人员得到支持。尽管如此,叙利亚反对力量抗击阿萨德政权的行动在2015年8月取得显著进展。阿萨德因担心自己的生存受到威胁,向长期的盟友俄罗斯求援。为了挽救该政权,俄罗斯在很大程度上通过加强空中力量、提供情报和武器支援采取干预行动。

2016年12月,经过惨烈的战斗,主要城市阿勒颇(Aleppo)落入该政权之手,但整个城市基本成为一堆废墟。这座城市在战前有人口200多万。这说明该政权怙恶不悛,决心在冲突中重新取得攻势地位 。这也说明阿萨德错误地认为他可以在不考虑叙利亚人民合理诉求的情况下维持自己的权力。

叙利亚内战本身已经令人触目惊心,但由于伊拉克和叙利亚伊斯兰国(Islamic State of Iraq and Syria)的出现,叙利亚陷入了更大的动荡。该组织企图在伊拉克和叙利亚境内建立恐怖国家。该政权和争取改变阿萨德掌权地位的各反对派组织之间的冲突为伊斯兰国在2013年和2014年间的迅速扩张创造了条件。ISIS最初起源于伊拉克“基地”组织的残部。阿萨德曾经公开支持这个组织。有证据表明,阿萨德还释放了叙利亚监狱内的已知恐怖主义分子,对ISIS的扩张不闻不问,为ISIS推波助澜。ISIS利用叙利亚的不稳定和缺乏中央集权的权威,以叙利亚城市拉卡(Raqqa)为首都建立了所谓的哈里发(caliphate)。最终,ISIS的扩张达到高峰,控制了面积大约相当于英国的一部分土地并拥有一支规模可观的武装力量。ISIS通过掠夺银行及控制叙利亚和伊拉克的油田积聚了大量资金,拥有维持自身和在美国及我国盟国的国土上发动攻击的所有的能力。建立激进恐怖国家的口号吸引了来自100多个国家的圣战者,同时也鼓动了全世界各地的其他恐怖主义分子在当地发动攻击。

在ISIS出现后,数百万民众逃离居住的家园、村庄和城市,躲避残暴政权的种族清洗,导致大量难民涌入临近的国家,远至欧洲和斯堪的纳维亚(Scandinavia)地区。2014年中期,ISIS在叙利亚建立了稳定的行动基地,利用源源不断的收入来源提供资金,制定计划,动员人力并实施对西方和我国地区盟友各类目标的攻击。该组织曾利用叙利亚发展化学武器,用于攻击我们的伙伴。美国认识到恐怖主义组织的力量得到增强将具有很大的破坏力,为此重点要求在军事上击败伊斯兰国。尽管ISIS在叙利亚构成了威胁,阿萨德反而以打击叙利亚反对派为重点,甚至还得到伊朗和俄罗斯的军事支持。

特朗普政府抗击恐怖主义的政策很简单,其目的在于保护国内外的美国人民防范恐怖主义攻击。这项政策的核心是不让恐怖主义和恐怖主义组织获得任何机会建立组织,筹集经费,招募武装人员,为实施攻击进行训练,制定计划和采取行动。

特朗普总统上任后,采取果断行动,以加速我们正在叙利亚和伊拉克取得的进展。他指示国防部长马蒂斯(Mattis)在30天内提交击败ISIS的新方案。总统很快批准了这个方案。他要求采取能够带来迅速和决定性成果的行动,其中包括将更大权力下放给美国战地指挥官,让军事领导人享有更大自由,决定和使用能够击败ISIS的最佳战术。今天,曾经被ISIS控制的在伊拉克和叙利亚境内的几乎全部领土,即大约98%的面积相当于英国的领土,获得了解放,ISIS迄今无法在那里重新插足一寸。ISIS的“哈里发”大本营拉卡被摧毁。这座获得解放的城市再也不是那些妄图建造恐怖主义帝国的人的向往之地。

大约320万叙利亚人和450万伊拉克人摆脱了ISIS的暴政,获得自由。伊拉克国内300多万流离失所的人返回了家园,哈里发在伊拉克的第二大重镇、也是伊拉克的最大城市之一摩苏尔(Mosul),已经完全清除了ISIS。自2013年12月这场危机开始以来,伊拉克境内的返家人口第一次超过了无家可归人口。

今天,在我们审视叙利亚时,我们看到总局面具有三个主要特征:

ISIS遭到重创,但还没有被完全打败。

阿萨德政权控制着大约二分之一叙利亚国土和人口。

美国面临的持续战略威胁不仅来自ISIS和基地组织,而且不断来自其他方面。我这里所指的这个威胁主要是伊朗。

伊朗为实现建立从伊朗延至黎巴嫩(Lebanon)和地中海(the Mediterranean)的一个北圆弧战略,通过派遣伊朗革命卫队(Iranian Revolutionary Guard)武装,支持黎巴嫩真主党,以及从伊拉克、阿富汗和巴基斯坦输入代理武装力量等方式,大大加强了它在叙利亚的势力。通过在叙利亚立足,伊朗可以继续攻击美国在那一地区的利益,以及我们的盟国和人员。伊朗正在每年投入亿万美元资金,以牺牲自己国民的需要为代价,支持阿萨德和发动代理战争。

此外,得不到缓解的数百万叙利亚难民和境内流离失所人的困境继续构成人道危机。这种灾难性的国家局势与叙利亚自身继续缺乏安全和合法政府直接相关。阿萨德对自己的人民使用毒气,轰炸整座村庄和城市居民区,一再破坏和平解决政治分歧的任何机会。其肆虐行径今天仍在继续,最近在东古塔(East Ghouta)和伊德利卜省(Idlib Governance)看到的平民伤亡便是例子[1]。在没有一项政治解决方案的情况下,要有效帮助难民大规模和自愿返家是不可能的。

总之,叙利亚继续是构成严重战略威胁的一个因素,是对我国外交的重大挑战。

但是,作为保护我们自身国家安全利益的一种手段,美国将继续保持接触。

美国希望的叙利亚结局包含主要五点:

第一,ISIS和基地组织在叙利亚被永久打败,不对国土构成威胁,不以新形式重新抬头;叙利亚再不是恐怖主义分子集结、招聘、融资、训练和向国内外的美国公民或我们的盟国发起攻击的平台或安身之地。

第二,叙利亚人民和阿萨德政权之间根本冲突,通过在联合国安理会第2254号决议(UN Security Council Resolution 2254)中所确立的由联合国领导的政治程序得到解决,一个稳定、团结和独立的叙利亚在后阿萨德时期领导层的带领下,发挥国家职能。

第三,伊朗在叙利亚的影响减少,其北圆弧梦想被打破,叙利亚的邻国享有不遭受任何来自叙利亚境内威胁的保障。

第四,有条件让难民和国内流离失所的人开始安全和自愿地回到叙利亚。

第五,在叙利亚没有大规模毁灭性武器。

特朗普政府正在为实现这几点而实施一项新战略。这一进程主要体现为将在我们目前正在取得的军事成果之后,增进外交行动。我们的外交努力以促进稳定的行动计划为特征,并将新重点放在对叙利亚冲突的政治性解决。

但是,我们必须明确:美国将保持在叙利亚的军事存在,以确保不让ISIS卷土重来。我们在叙利亚的军事使命将继续以实况作基础。我们不能重犯2011年的错误,当年过早地撤离伊拉克导致伊拉克境内的基地组织死灰复燃,最终演变成ISIS。当时留下的真空使ISIS和其他恐怖主义组织对伊拉克造成了巨大摧残,并且让ISIS得到安身之地,谋划对美国和我们的盟国的进攻。我们不能让历史在叙利亚重演。ISIS现在是一只脚已经在坟墓里,在ISIS被完全彻底被击败以前,通过继续保持美国在叙利亚的军事存在,它行将双脚被埋葬。

我们理解,一些美国人对继续参与叙利亚持怀疑态度,并对继续留在这样一个问题重重的国家有何益处提出质疑。

但是,有几个原因让美国必须继续参与叙利亚:无政府的空间,特别是在冲突地区,是ISIS和其他恐怖主义组织的温床。同ISIS的搏斗并没有结束。ISIS的一些分支已经在开始反叛活动。我们和盟国必须跟踪追击,消灭他们或抓住他们。

同样,我们必须通过在叙利亚的持续努力瓦解基地组织,它仍在叙利亚西北地区大量存在和有行动基地。如同在9/11以前一样,基地组织渴望建立一个藏身之地,谋划和发动对西方的攻击。虽然过去几年来ISIS是占据新闻的恐怖主义组织,但基地组织仍然是极其严重的威胁,并且在企图以新的强大方式重整旗鼓。

此外,美国人员如在此时完全撤离,将会使阿萨德得以恢复和继续残害其人民。屠杀自己人民的刽子手不可能带来长期稳定所需要的信任。一个稳定、团结和独立的叙利亚最终需要有阿萨德之后的领导力量才可成功。美国为确保ISIS被永远打败而继续在那里存在,也将有助于为合法的地方文职政府在获得解放的地区负责任地执政铺平道路。阿萨德根据联合国主导下的日内瓦程序离去将为在叙利亚实现持久和平和为叙利亚邻国的边界安全创造条件。

美国不保持对叙利亚的参与将给伊朗带来机会,进一步巩固它在叙利亚的地位。正如我们从伊朗的代理战争和它的公开宣告中所看到,伊朗谋求在中东称霸和摧毁我们的盟国以色列。一个不稳定的并且与以色列接壤的叙利亚,是一个伊朗迫不及待要利用的机会。

最后,基于我们一贯的价值观,这是美国帮助苦难深重的人民的机会。我们必须让叙利亚人得到重返家园和重建生活的机会。叙利亚难民的安全和自愿返回符合美国以及我们的盟国和伙伴的安全利益。要解除难民潮对周边地区和对欧洲的巨大压力,就必须创造出能让这些难民安全和自愿回家的条件。当另一边的叙利亚处于混乱和非正义当道时,要在地中海,欧洲这一边实现安全,是不可能的。

美国,连同我们的盟国和伙伴,将为在叙利亚实现稳定与和平采取以下步骤:

首先,在被解放地区实现稳定的行动计划对确保生活能够恢复正常和ISIS不会卷土重来具有关键作用。实现稳定的行动计划包含一些基本措施,如清除ISIS遗留的未爆地雷,让医院重新开门,恢复水电供应,让男女儿童重新上学。这一做法在伊拉克取得了成功,那里已经有数百万人返回家园。但是,叙利亚与伊拉克不同,我们在这里没有国家政府作为伙伴实施稳定措施,因此我们必须与其他方面合作。因为这样,这些工作的困难很大。从五月份开始,美国向叙利亚有关地区增派了外交人员,与联合国、与我们在击败ISIS全球联盟(Global Coalition to Defeat ISIS)中的伙伴和各种非政府组织共同努力。

我们帮助地方和地区政府向解放区提供服务的努力,使返乡地方民众与地方领袖之间建立信任。恐怖主义分子是在能够让他们向在受冲突影响地区的困境中的人散布谬论和仇恨信息的环境而得逞。我们致力于稳定的做法将帮助人们摈弃恐怖主义所描述的前景,转向融入他们当地的社区。

我们必须明确:“实现稳定”并不是无限期的国家建设或重建的同义词。但它是至关重要的。叙利亚冲突中的任何一方都不能单凭军事手段取得胜利或稳定国家局势。我们的军事存在得到国务院(State Department)及美国国际发展署(USAID)的团队的支持,这些团队已在同地方有关当局合作以帮助获得解放的人民稳定他们各自的社区。

与实现稳定的种种努力同时展开的使整个冲突逐步降级的工作也是为一种后阿萨德的政治解决方式创造条件的一个关键步骤。自7月以来,美国一直在同俄罗斯和约旦共同努力在叙利亚西南部地区建立冲突降级区。其结果是实现了停火、制止了肆意轰炸平民人口的行径,而且除了个别例外情况,到目前为止得到了良好维持。这项在西南部地区达成的协议还通过要求以伊朗为后台的军事武装,特别是真主党,撤离以色列边境,应对了以色列的安全问题。我们需要俄罗斯继续同美国和约旦一道维护这个冲突降级区。如果它能这样做,就能制止政权与反对派的敌对活动,从而允许人道主义援助安全送达、为在国内流离失所者及难民安全、自愿的返回创造条件,并为叙利亚人民着手重建遭受冲突创伤的地区提供安全保障。我们的种种努力一直——已帮助难民及在国内流离失所的人员从他们在约旦避难的地方返回西南部冲突降级区,据估计总计约有715,000名叙利亚人,其中包括50,000名从海外归来的叙利亚人,于2017年返回家园。这些早期的、但有积极作用的势头可以通过不仅在西南部地区而且在其他地区继续进行让冲突逐步降级的努力而得到增强。

在抗击恐怖主义方面,我们将继续同盟友及合作伙伴一起努力,例如同土耳其合作,应对伊德利卜(Idlib)的恐怖威胁,并解决土耳其对于其他地区的库尔德斯坦工人党(PKK)恐怖主义分子的关切。“基地”组织正企图在伊德利卜为自己重新建立一个行动基地。我们正在积极制定最佳方案,与盟友及合作伙伴共同消除这一威胁。

美国正在大力支持联合国依据联合国安理会第2254号决议(UN Security Council Resolution 2254)实现政治解决的各项努力。这是联合国安理会成员已经达成共识的一个在得到统一的叙利亚实现和平与稳定的政治框架。具体而言,我们将通过被称为日内瓦进程(Geneva process)的程序,支持联合国叙利亚问题特使斯塔凡·德米斯图拉(Staffan de Mistura)的各项努力。

阿萨德政权显然指望俄罗斯为其提供安全保障。因此,俄罗斯应在说服阿萨德政权以建设性方式参与日内瓦进程中发挥一种实质性作用。俄罗斯不仅投票支持联合国安理会第2254号决议,而且普京总统(President Putin)还在去年11月于越南岘港(Da Nang)和特朗普总统(President Trump)发表的联合声明中重申了俄罗斯对日内瓦进程的承诺。美国和俄罗斯曾共同努力建立西南部冲突降级区并取得成功,而且我们还在幼发拉底河谷(Euphrates River Valley)周围设立了消除冲突的安排机制,以确保我们各自军队的安全。

俄罗斯现在必须履行我们两国总统于去年11月作出的承诺,通过由联合国主导的日内瓦进程寻求一种最终解决方案。俄罗斯可以做到这一点的方式之一是对叙利亚政权施加独一无二的影响力,而叙利亚政权已同意参与日内瓦进程。俄罗斯必须以新的力度对该政权施压,使其不仅来到日内瓦,而且要以可信的方式参与联合国的努力并执行同意落实的成果。

美国、欧盟及地区合作伙伴将不会向受到阿萨德政权控制的任何地区提供国际性重建援助。我们请求所有与叙利亚的前景利益相关的各方都这样做。我们不鼓励在阿萨德政权和任何其他国家之间有经济关系。而我们将鼓励的是为重建全球联盟及其地方合作伙伴已从ISIS手中解放出来的地区提供国际援助。一旦阿萨德政权倒台,美国将欣然鼓励叙利亚和其他国家之间的经济关系正常化。美国呼吁所有国家在从经济上对阿萨德施压以及在一个政治转型后重建叙利亚的过程中遵守原则。我们希望恢复正常生活的愿望以及这些施压方式将调动叙利亚人民以及政权内部的人员迫使阿萨德下台。

联合国安理会第2254号决议还敦促在叙利亚举行由联合国监督的自由选举。美国相信自由及透明的选举,其中包括流离失所的叙利亚侨民——所有那些被迫逃离冲突的人——的参与,将迫使阿萨德及其家族永久性地倒台。这一进程需要时间,我们敦促对于阿萨德下台以及新领导人的确立要有耐心。负责任的变革可能不会像一些人希望的那样即刻到来,而将会通过一个宪法改革、由联合国监督选举的渐进过程,但这种变革必将到来。

美国认识到叙利亚民主力量(Syrian Democratic Forces)在将叙利亚人民从ISIS手中解放出来的过程中所付出的巨大牺牲并予以表彰,但他们在战场上取得的胜利不能解决为叙利亚东部及北部人民提供地方治理及代表性的挑战。给予支持叙利亚更广泛的政治转型的所有社群及族裔以发言权的过渡性地方政治安排必须在国际性支持下形成。任何过渡性安排都必须真正具有代表性,而且绝不能威胁叙利亚的任何一个邻国。同样地,来自这些地区的叙利亚人的声音必须在日内瓦以及有关叙利亚前景的更广泛的讨论中得到倾听。

在这些问题上,美国认真听取并对待我们的北约(NATO)盟国土耳其的种种关切。我们认识到土耳其为击溃ISIS、为支持数百万叙利亚难民以及稳定他们帮助解放的叙利亚的几个地区所做出的人道主义贡献及军事牺牲。在为叙利亚建设一个确保叙利亚邻国安全的新前景的过程中,我们必须得到土耳其的密切合作。

最后,减轻并排除伊朗对叙利亚的恶毒影响有赖于建设一个民主的叙利亚。多年来,巴沙尔·阿萨德统治下的叙利亚一直是伊朗的一个傀儡国。一个不受到阿萨德控制的叙利亚中央政府将拥有对整个国家行使权力的新的合法性。一个新政府重新坚决主张国家主权,再加上使冲突降级的努力以及新的国际援助的流入,将能减轻暴力、为稳定创造更好的条件并加速外国武装分子的撤离。

我们认识到叙利亚存在着多种复杂性。我们提出的解决方案将无法轻易实现。但为了我们的安全以及我们的盟友的安全,必须在这些方面向前推进。我们不会重蹈过去在伊拉克的错误的覆辙,也不会再犯曾在利比亚犯过的错误。

用意良好的军事干预若脱离稳定进程及政治战略,便会滋生一系列不利的、意想不到的后果。出于这个原因,我们寻求使叙利亚的内战降级,为和平而努力,并鼓励所有各方坐到谈判桌前。继续交战将可能导致人道主义条件恶化、动乱加剧以及在叙利亚的地区性军事干预增多。我们的重点在于开辟一条积极的政治前进道路,尊重叙利亚人民的意志并保障叙利亚的统一和领土完整。

与我们面临的几乎所有外交政策挑战一样,实现我们的目标的各个步骤都无法独自完成。我们将继续同盟友及合作伙伴密切合作。在过去几年中经受了多次恐怖主义袭击之后,我们在欧洲的盟友不幸亲身经历了像ISIS和基地组织这类团伙所能采取的行径。我们需要盟友及合作伙伴来支持我们的战略,以便永久地消除这些及其他恐怖主义组织对安全构成的威胁。

最后,叙利亚人民已经经受了长达7年的难以想见的动乱和困苦。他们需要帮助。一条新的行动路线是取代多年来不切实际的设想的更好选择。一个稳定、统一、独立的叙利亚将有利于美国、其盟友及其合作伙伴的国家安全利益。如果这种现实能够得以实现,将会是所有人的胜利,并将支持叙利亚人民能够寻求他们自己的天赋的生命、自由及追求幸福的权利。

感谢大家的悉心关注,我期待着我们将展开的讨论。(掌声)