核态势评估

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核态势评估
2018年2月
国防部长办公室

执行概要
导言

2017年1月27日,唐纳德·特朗普总统指示国防部长詹姆斯·马蒂斯起草一份新的《核态势评估》。总统明确指出,他的第一要务是保护美国、同盟国和伙伴。他还强调了消除核武器的长期目标以及在核武器从世界上被谨慎地消除之前美国拥有现代、灵活和抗打击的安全和有把握的核能力的要求。

美国仍然致力于在全球最终消除核、生物和化学武器的美国的努力。美国已经将核武器储备从冷战时期的最高峰减少了85%,而且在二十多年来没有部署新的核能力。尽管如此,全球核威胁的状况从2010年《核态势评估》以来有明显的恶化,包括来自潜在敌人的越来越明确的核威胁。美国现在面临着一个前所未有的、更加多样化和先进的核威胁环境,潜在敌人非常活跃地进行核武器及运载系统的开发和部署。

正在演变和不确定的国际安全环境

在美国持续减少核武器的数量和突出地位的同时,包括俄国和中国在内的其他国家却一直走着相反的道路。他们在自己的武器库中添加了新类型的核能力,在他们的战略和计划中加强了核武力的突出地位,而且不断增加咄咄逼人的行为,包括在外层空间和网络空间。北韩继续其非法的核武器和导弹项目,直接违反联合国安全理事会的决议。伊朗已经在《联合全面行动计划》中同意限制其核项目。然而,他们仍然保留其技术能力和在决策以后一年之内开发出一件核武器所必须的大部分能力。

目前存在的威胁,其范围和混合类别史无前例,包括重大的常规、化学、生物、核、空间和网络威胁,还有非国家的暴力团体。这些发展产生了更多的不确定性和风险。
在我们制定政策和策略,并开始维持和更新美国核力量时,从2010年《核态势评估》以来这种迅速恶化的威胁环境现在必须主宰我们的思维。这份 2018 年《核态势评估》对过去在更良性的核环境下和更温和的大国关系中制定的核政策与规定做出评估。其重点是在美国、同盟国和伙伴面临日益恶化的威胁环境时确定保护美国所需要的核政策、核战略以及相应的核能力。它由战略所驱动,并对现在和未来需要的核态势及政策要求提供指导。

美国不希望将俄国或中国看作敌人,而且寻求与这两个国家建立稳定的关系。我们长期以来寻求与中国对话,增强对我们各自的核政策、理念和能力的了解,提高透明度,并帮助管理误判和误解的风险。我们希望中国也有这种兴趣,可以开始这种有意义的对话。美国和俄国在过去一直保持着战略对话以管理核竞赛和核危机。鉴于俄国的一些行动,包括其对克里米亚的占领,这种建设性的互动已经大幅下降。我们期望出现那种条件,允许我们再次与俄国开展透明和建设性的交流。

尽管如此,本评估对俄国、中国和其他国家的战略政策、计划和能力,特别是核能力构成的挑战直言不讳。它提出了保护美国、同盟国及伙伴,以及促进战略稳定所要求的灵活、适应性强并具有抗打击性的美国核能力。

美国核能力的价值

对美国、同盟国和伙伴而言,美国的核能力和威慑政策的必要性的根本原因十分明显。美国的核能力对威慑核侵略与非核侵略做出了必不可少的贡献。这种对防止敌人的核打击有独特和关键性的威慑效应是美国的头等要务。

美国的核能力不可能防止所有的冲突,也不应该有这种期待。但是它对威慑核侵略与非核侵略起到了独特的作用。对于这种目的它必不可少,这在可预见的未来都是如此。非核武力同样有不可或缺的威慑作用,但不能提供类似的威慑效应,正如在核威慑出现之前常规威慑未能阻止历史上强国之间过去的、周期性的和灾难性的战争。此外,仅仅有常规武力不足以确保许多盟国对美国提供的核威慑对他们的安全所赋予的巨大价值,而这也相应地成为核不扩散的一个关键因素。

美国核能力和持久的国家目标

美国核政策和战略最高的优先考虑是威慑潜在敌人不发动任何规模的核袭击。但是,遏阻核袭击不是核武器的唯一目标。鉴于目前和将来威胁环境中多样化威胁和极其不确定性,美国的核武力在美国国家安全战略中发挥如下的关键作用:

› 对核攻击和非核攻击进行威慑;
› 对盟国和伙伴提供保障;
› 当威慑失败时实现美国的目标;以及
› 为不确定的未来规避风险的能力。

这些作用互相补充并相互联系,必须根据每一种作用和设计用来实现这种作用的战略对美国核武力的适当程度进行评估。防止核扩散和阻止恐怖分子获得现成的核武器、材料及专业知识也是在制定美国核政策和规定时的关键性考虑。这些多重作用和目标组成了美国核政策和要求的指导核心。

对核攻击和非核攻击的威慑

美国对核攻击和非核战略攻击的有效威慑要求确保潜在的敌方不会对首先使用核武器(区域性的或针对美国本身的)的后果做出误判。他们必须懂得,他们不可能从非核入侵或者有限的核升级中得到任何好处。纠正任何此类误解在目前对于保持欧洲和亚洲的战略稳定至关重要。

潜在的敌对国必须认识到,在整个正在出现的威胁和情况范围中:(1)美国能够发现他们,并对其侵略行径,包括新形式的侵略进行追究;(2)我们将击败非核战略攻击;并且(3)任何核升级都不能达到他们的目的,相反,将造成他们无法接受的后果。

没有一种适用于所有情况的威慑。因此,美国将使用量身打造的、灵活的方式来有效地威慑各种各样的敌人、威胁和情况。量身打造的威慑战略知会各种潜在的敌人,按照他们对风险和代价的估算,他们的侵略将带来无法接受的风险和无法忍受的代价。

美国的核能力以及核指挥、控制和通讯(NC3)必须增加灵活度,使威慑战略适应一系列潜在敌对国和威胁,并且能够长期进行调整。因此,美国将保持一系列灵活的必要的核能力,确保对美国、盟国及伙伴的核侵略或非核侵略无法达到目的,而且确保此类侵略会给现在和将来的潜在敌人带来无法忍受的后果的风险。

为此,美国将保持并更新其核能力,将NC3现代化,并加强对核军事与非核军事计划的整合。将为此任务对野战指挥和服务部门进行组织和资源配置,开展规划、训练和演习,以整合美国的核部队与非核部队的作战行动,应对敌方的核威胁和部署。美国将与面临核威胁的盟国协调整合行动,审议盟国在核威慑使命中增加义务分担的机会。

对盟国和伙伴的保证

美国有正式和延伸的核威慑承诺,为欧洲、亚洲和太平洋的盟国提供担保。担保是一个共同目标,基于与盟国和伙伴合作,威慑或击败我们面临的威胁。任何国家都不应怀疑我们延伸威慑承诺的力量,或者怀疑美国及盟国威慑(或者在必要时击败)任何潜在敌人的核侵略或非核侵略的力量。在许多情况下,对盟国和伙伴有效的担保取决于他们对美国延伸核威慑可靠性的信心,这也使其中的大多数国家避免了拥有核武器,从而帮助实现美国的核不扩散目标。

在威慑失败时实现美国的目标

美国只在极端的情况下才会考虑使用核武器,以保护美国、其盟国和伙伴的生死攸关的利益。尽管如此,如果威慑失败,美国将奋力以可能的最低水平的破坏,以美国、盟国和伙伴能够达到的最佳条件结束任何冲突。美国数十年来的核政策始终如一地包括这个一旦威慑失败时限制破坏的目标。

为不确定的未来提供风险保护

美国将继续努力建立一个更加合作和良好的安全环境,但也必须规避预期的和不可预测的风险。风险保护战略帮助降低风险并避免可能随着时间推移而出现的威胁,包括地缘政治、技术、运营和程序上的风险。 它们也有助于威慑,可以帮助降低潜在敌人通过对核能力的“突破”或扩展来获得优势的信心。鉴于核武器在潜在敌人的国防政策和战略中日益突出,以及未来威胁环境的不确定性,美国的核能力和迅速对其进行调整的功能对降低或消除风险(包括意外的风险)至关重要。

美国核事业的从业人员

没有成千的美国武装力量的成员和文职人员,有效的威慑是不可能的。这些人将他们的职业生涯贡献给对战争的威慑和对国家的保护。这些杰出的男女被要求遵循最严格的标准,他们对美国的核能力和核威慑做出了至关重要的贡献。

参与核威慑使命的军人和平民很少得到公开的褒奖或追捧。他们的工作是默默无闻的职责,却有着至高无上的重要性。他们为这个国家以至世界提供了安全和稳定,应当得到美国人民的支持。我们据此实施的军队改革已经被延误了很久,国防部依旧全心全意致力于充分支持那些保护美国免受核威胁的军人。

三位一体核力量: 现在与未来

今天的核战略三位一体主要是在1980年代或之前部署的。由三部分组成:装备有潜射战略导弹(SLBM)的潜艇(SSBNs) ;陆基洲际弹道导弹(ICBM);以及载有重力炸弹和空射巡航导弹(ALCMs)的战略轰炸机。三位一体核力量和非战略核部队一起,辅以NC3的支持,可以提供适应美国战略所需要的多样性和灵活度,以实施威慑和担保,在威慑失败时达到目的,并避免风险。

对多样性和灵活性不断增加的需要反过来成为现在持续并更新三位一体核力量和非核能力并将NC3现代化一个主要原因。三位一体核力量内部之间的配合与重叠确保我们对抗袭击的威慑能力的持久存在,而且使我们在整个危机或冲突中有能力对付一系列敌对目标。取消三位一体核力量中的任何一个分支都会极大地减低敌方计划袭击的难度,并可使敌方集中资源和注意力来击败其他两个分支。因此,我们将保持传统的三位一体核力量,直到计划的更新项目部署完毕。

美国目前运行14艘俄亥俄级潜艇并将继续采取必要的措施以确保俄亥俄级潜艇保持有效的运作和生存能力,直到被哥伦比亚级潜艇所取代。哥伦比亚计划将交付至少12艘潜艇以取代目前的俄亥俄潜艇舰队,该计划准备提供未来几十年中所需要的威慑能力。

陆基弹道导弹部队由400枚单弹头民兵三式导弹组成,它们部署在几个州的地下发射井中。美国启动了陆基战略威慑计划,准备在2029年开始取代民兵三式导弹。该计划还要将450个洲际弹道导弹发射设施现代化,为部署400枚洲际弹道导弹提供支援。

三位一体核力量的轰炸机分支由46架有核投射能力的B-52H轰炸机和20架有核投射能力的B-2A“隐形”战略轰炸机组成。美国已经启动了一项计划,开发和部署下一代轰炸机,B-21袭击者。从2020年中期开始,它首先将补充传统的和有核投射能力的轰炸机部队的装备,最终将其取代。

B83-1和B61-11重力炸弹能够威胁一系列有保护的目标。因此,这两种炸弹都会被保留在储备当中,至少要等到对2020年交付的B61-12重力炸弹有了足够的信心。

从1982起,B-52H配备了ALCMs。有了ALCMs,B-52H可以航行在敌方的防空系统之外而仍然保持其效力。但是,ALCM现在已经超过了设计的25年期限,却要面对敌方不断改善的防空系统。远程对峙(LRSO)巡航导弹更替计划将被保持在未来的轰炸机部队中,以提供能够突破先进的综合防空系统并在其中存活的对峙武器,支持轰炸机分支的长期有效性。

目前的非战略核力量只包括一小批B61重力炸弹,由F-15E和盟国双重能力飞机(DCA)携带。美国正在将核能力纳入可在前沿部署的、具有核投射能力的F-35战机,更替目前已老旧的DCA。和正在进行的B61炸弹延长使用寿命计划一起,它将对保持区域性威慑的稳定和对盟国的担保起到关键的作用。

灵活和安全的核能力:一项价格合理的要务

过去几十年来,美国高层官员一直强调,国防部的最高优先事务是威慑核袭击,并且为此保持必要的核能力。对保持和更新美国核能力的计划的费用有各种不同的估计,最高的预测将未来的费用估计为目前国防部预算的大约6.4%。维护和运营我们目前老旧的核武力要求2%至3%的国防部预算。重新建设准备服务几十年的三位一体核力量的更换计划在高峰的几年中只需要在2-3%的维护和运营费用之上增加额外的4%。这个长期更换计划需要目前国防部预算的6.4%,它只占全部联邦预算的1%。上次在1980年代进行的类似投资费用占了国防部预算的10.6%,几乎是当时联邦预算的3.7%,而在1960年代初期,所要求的费用占了国防部预算的17.1。相比之下,现在更新美国核能力的支出更加合理。

考虑到有效的美国核威慑对美国人民、盟国和伙伴的重要性,毫无疑问,此项保持和更新计划应该被认为是不仅必要,而且价格合理。

以非战略核能力提高威慑

核武力更新计划中的一些现有成份在战略环境剧烈变化之前就存在。为满足美国战略中出现的新要求,美国现在将对更新计划进行有选择的补充,以提高美国核武力的灵活性和应对能力。它是美国三位一体核力量的多样性和灵活性的反映,尽管当前威胁环境中的挑战大幅增加,现在只需要进行适量的补充。

此类补充将打击潜在敌人任何错误信心 — 以为使用有限的核武器就会造成对美国及其盟国的优势,从而提高威慑力。俄国相信,有限地首先使用核武器(可能包括低威力的武器)可以提供此类优势,这种信念部分基于莫斯科的错觉,认为更大数量和种类的非战略核系统可以在危机和较小规模的冲突中提供强制性的优势。近期俄国关于这个正在演变的核武器原则的声明似乎降低了莫斯科首先使用核武器的门槛。俄国通过大量的演习和声明展示了他们关于这些系统提供优势的理念。更正这个错误的俄国观念是一项必不可少的战略性措施。

为应对此类挑战并保持威慑的稳定,美国将提高其量身打造的威慑选择的灵活性和范围。要清楚,这并不是意图或发动“核战争”。现在扩大灵活的美国核选择,包括低威力的选择,对于保持对区域性侵略的可信的威慑非常重要。它将提高核门槛,并帮助确保潜在的敌人不会认为他们在有限的核升级中能得到任何优势,从而减低使用核武器的可能性。

因此,美国将维护并在必要时提高全世界前沿部署的核轰炸机和DCA的能力。我们承诺将DCA升级为具核投射能力的F-35战机。我们将与北约合作,以最大限度地确保(必要时改善)驻扎在欧洲的DCA的战备状态、生存能力和运作的有效性。

此外,在近期,美国将改进一小批现有的SLBM弹头,提供低威力选择,并在较长期间,发展一种现代的、可以携带核弹头的舰载巡航导弹(SLCM)。与DCA不同,低威力的SLBM 弹头不需要或依赖东道国的支持来提供威慑效力。它们将提供在平台、射程和生存能力方面更广的多样性,并对未来“核爆发”情况提供有价值的规避风险保护。

国防部和国家核安全署(NNSA)将开发部署一种低威力的SLBM,以确保一种快速反应的选择,可以穿透敌人的防线。这是对现有能力的相对低成本的近期改进,将帮助应对任何关于美国区域性威慑能力“有机可乘”的错误观念。

除了这项近期的步骤,在长期,美国将开发一种携带核弹头的SLCM,运用现有的技术来确保其性价比。SLCM将提供需要的非战略性地区力量,一种有把握的反应能力。它还将针对俄国违反《中程核导弹条约》、其非战略核武器以及其他破坏稳定的行为提供一个合乎军备控制的回应。

在2010 年《核态势评估》中,美国宣布之前的携带核弹头的SLCM退役。在过去数十年中,这种导弹为威慑和为对盟国的担保起到了作用,尤其是在亚洲。我们将立即开始恢复这个能力的工作,启动一项能力研究,为迅速开发一种现代的SLCM制定一份备选分析报告(AoA)。

这些对计划的核武力更替项目的补充是为增加美国核能力的灵活性和多样性做出的慎重选择。它们符合所有的条约和协定,总体上,他们将:提供一套多样的特性以提高我们适应威慑和担保的能力;扩展美国对核或非核战略攻击做出可靠反应选择的范围;而且,示意潜在的敌人,他们有限的核升级不能为其提供任何可利用的优势。

核武器的指挥、控制与通讯的现代化

美国必须拥有一个提供全天候,即使在最巨大的核袭击压力下也能控制美国核武器的NC3系统。NC3必须有能力保证所传送信息的完整性,并拥有必要的弹性和存活力来抵抗核袭击的影响。在和平时期和危机中,NC3系统具有五个重要功能:发现、警示以及攻击特征认定;随机应变的核武计划;决策会议;接收总统命令;以及启动对军队的管理和指挥。

目前的NC3系统传承自冷战时期,最后的一次更新还是在30年前。它包括了相互关联的部分,其组成包括预警卫星和雷达;通讯卫星、飞机及地面站;固定的和机动的指挥部;以及核系统的控制中心。

尽管NC3 系统一度是先进的,现在它既受制于老化的系统部件,也受制于新的、21世纪不断增长的威胁。尤其令人关注的问题包括不断扩大的太空和网络空间威胁、有限核升级的敌方战略,还有国防部内部对NC3 系统管理权限与责任的分散;从其性质来看必须将该系统加以整合。

鉴于保证NC3系统具有存活力和效力的迫切需要,美国将采取一系列措施。其中包括:加强对付网络威胁的防护、加强对付太空威胁的防护、强化对战术预警和攻击评估的整合、改良指挥部和通讯联络、推进决策支持技术、整合规划与运营,以及改良对整个NC3 系统的管理。

核武器基础设施

要具备灵活适应变化中的需求的能力,美国就必须拥有一个有效的、反应灵敏而且富于弹性的核武器基础设施。这样的基础设施为同盟国和潜在的对手提供了美国核武能力的确证,从而有助于进行威慑、提供保障、以及避免敌对势力的发展风险。它同时还可以阻止敌对势力的军备竞赛意愿。

国防部提出在运载平台上携带核弹头的军事需要,NNSA负责对国防部的核弹头要求进行研究、开发、测试、评估和制造的项目。

在过去的几十年中,美国核武器基础设施受到了老化和经费不足的影响。超过半数的NNSA的基础设施已超过40多年之久,有四分之一可以回溯到曼哈顿计划的年代。之前所有的NPR都强调保持一个现代核武器基础设施的必要性,但美国在维持一个弹性化的而且有能力对未知的发展做出反应的现代基础设施方面显得不足。如今,重新调整为美国核武器制造战略材料和部件的实体基础设施已刻不容缓。如同我们的核力量是可负担的当务之急一样,建设一个有弹性并有效的核武器基础设施同样如此;没有这样的基础设施,我们的核威慑无法存在。

美国必须具备保持和确认一个有安全保障并且有效的核武器库的能力。与国防部的替代项目同步,美国将保持并按时交付所需要的核弹头,以便为战略和非战略能力提供所需要的支持。这些项目包括:
 于2019财政年度完成W76-1 使用寿命延长计划(LEP);
 于2024财政年度完成B61-12 LEP计划;
 于2024年财政年度完成W88 变更;
 使NNSA的W80-4使用寿命延长计划与国防部的LRSO计划同步,并于2031财政年度年完成W80-4 LEP;
 提前一年于2019财政年度完成W78 核弹头替代项目,以支持在2030年装备GBSD,并调查在海军飞行器上携带核爆装置的可行性;
 维持B83-1 使其超过目前计划的退役期限,直到找到一个合适的替代;以及
 根据潜在敌对势力的威胁和弱点来探索未来对弹道导弹弹头的要求,包括探索在空军和海军系统之间通用的重入系统的可能性。

美国将推行计划以保证核武器基础设施必要的能力、能量和反应力,以及必需的员工技能,包括:
 争取建立国防部和能源部共同的先进技术开发能力,确保适当整合这种能力,以满足国防部的需要。
 提供长久的生产钚核的能力与能量,到2030年以每年不少于80个的速度进行生产。这方面的延迟可能会导致更高的需求和更高的成本。
 保证现有的重组美国生产锂化合物的计划,使其能够满足军事需要。
 为铀处理设施提供全额资金,并保证有足够的低浓缩铀以满足军事需要。
 保证必需的反应堆能量来生产足够的氚以满足军事需要。
 保证美国在2025年之后继续研发和生产安全可靠的战略辐射硬化微电子系统,以支持库存现代化。
 快速推进国会提出的库存反应计划,为年轻的科学家和工程师们拓展提升核弹头设计、研发和制造技能的机会。
 制定一个NNSA路线图,以评估生产能力与现代化及避免危机的需求是否相称。
 保持对所需的核重力炸弹的信心,以满足威慑的需要。
 保持并加强年度评估核武器所需的计算、实验与测试能力。

打击核恐怖主义

美国打击核恐怖主义的战略包含了广泛的活动,形成了对现有的和正在出现的危险的深度防御。通过多管齐下的手段,美国竭尽全力来防范恐怖分子获取核武器或可用于核武器的材料、技术和专业知识技能;对他们获取、转移或使用这些资源的企图做出反击;并通过发现和解除核装置或处理核爆炸的后果来对核事件做出回应。

作为有效的威慑,美国将追究任何支持或允许恐怖分子获取或使用核武器的国家、恐怖集团或其他非国家行动体的全部责任。尽管美国核武器在打击核恐怖主义中的角色是有限的,我们的敌对者必须明白,恐怖分子针对美国或其同盟国和伙伴的核攻击将被视为“极端情况”;在极端情况下美国可能考虑使用终极报复手段。

核不扩散与军备控制

有效的核不扩散与军备控制手段能够支持美国、同盟国和伙伴的安全;它控制核材料和技术扩散;限制制造、储存和部署核武器;减少误解与误判,以及避免破坏稳定的核武器竞赛。美国将在以下方面继续努力:1)减少持有核武器的国家数量,包括维持可信的美国延伸核威慑及核保证;2)阻止恐怖组织获取核武器和核材料;3)严格控制可用于核武器的材料、相关技术及知识技能;4)寻求能够加强安全并且可证实和可执行的军备控制条约。

《核不扩散条约》(NPT)是核不扩散体制的一个奠基石。它在建立核不扩散共识方面起到了积极的作用,并且加强了国际间要让寻求在条约之外拥有核武器者付出代价的努力。
但是在今天,核不扩散核面临着严重的挑战。最突出的是,北韩正在直接违背《核不扩散条约》,直接对抗多个联合国安理会决议,走上核武之路。在北韩之外还有伊朗的挑战。尽管JCPOA可能限制德黑兰的核武计划,毫无疑问,假如伊朗做出决定,它能够很快就拥有核武能力。

为了继续支持核不扩散,美国将通过战略对话、降低风险的沟通渠道以及共享核武安全与安保的最佳做法等方式来适当地提高透明度和可预见性,以避免在拥核国家和其他国家发生可能的误判。

尽管美国不会寻求批准《全面禁止核试验条约》,但仍会继续支持全面禁止核试验条约组织筹备委员会以及国际检测系统和国际数据中心。美国不会恢复核爆炸实验,除非是为了保证美国核武器库的安全与有效性;美国呼吁所有拥核国家宣布或保持暂停核试验。

通过帮助管理各国之间的战略竞争,军备控制有益于美国安全。它可以在对立关系中增加透明度、理解以及可预见性,从而减少误解和误判的风险。

美国致力于军备控制的努力,这样的军备控制要能够增强美国、同盟国以及伙伴的安全;可证实也可执行;而且有负责任地履行其义务的伴伴国家的参与。这样的军备控制能够使美国保有维持其战略稳定的能力。但是,在一个不断出现严重违背现有军备控制义务与承诺的情况、潜在的对立面企图改变边界并推翻现有规则的环境中,很难想象会出现进一步进展。

在这方面,俄国继续违反一系列军备控制条约和义务。在核武方面,俄国最明显的违规包括一个受到《中程核导弹条约》禁止的系统。在更广义的方面,俄国或是拒绝或是避免其在多个条约中的责任和承诺,而且拒绝了美国按照新的《削减战略武器条约》(START)开始另一轮协商以商讨并寻求削减非战略核武器的工作。

无论如何,新的《削减战略武器条约》的有效期至2021年2月,在双方同意的情况下可以延长5年至2026年。至2018年2月5日美国已经达到了条约的中央限量,并将继续执行新《削减战略武器条约》。

美国仍然有意愿参与慎重的军备控制谈判。我们愿意考虑军备控制的机会,使各方回归遵守规则、有可预见性以及透明度上来;假如条件许可,而且可能的成果能够改善美国、其同盟国以及伙伴的安全,美国仍然会接受未来的军备控制协商。